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rifiuti e bonifiche nel nuovo codice dell'ambiente



da reteambiente.it
 
estratti dal volume
"Rifiuti e bonifiche"
 
Rifiuti e bonifiche
nel nuovo Codice dell’ambiente

aggiornato al gennaio 2007
contiene la parte IV del Dlgs 152/2006 annotata e la corretta scansione dei CER
a cura di Paola Ficco
con i contributi di Loredana Musmeci, Maria Letizia Nepi, Eugenio Onori
2007 - Pagine 352 - Euro 24,00 - isbn 978-88-89014-22-6

Con l’entrata in vigore, il 29 aprile 2006, del Dlgs 152/2006, che dedica la sua parte IV alla gestione dei rifiuti (Albo gestori compreso) e alle bonifiche, è cambiato radicalmente lo scenario legislativo di riferimento. Il nuovo testo ha abrogato definitivamente il “Decreto Ronchi” che, per oltre nove anni, ha improntato la disciplina.
Si è aperta, dunque, una nuova era sia giuridica sia gestionale, la quale tuttavia non può e non deve prescindere dall’esperienza dottrinaria e giurisprudenziale maturata sotto la vigenza del “Decreto Ronchi”. Ciò significa che, in questo momento, si sta operando in un regime di transizione, in cui le vecchie concettualità devono cedere il posto a quelle nuove e i soggetti chiamati all’assolvimento dei singoli obblighi devono misurarsi con norme sostanziali spesso diverse, anche se tali obblighi sono improntati a regolamenti antichi, ma non obsoleti.
Circa la vigenza e l’efficacia del testo si registrano molte incertezze applicative, sia nelle imprese sia nelle autorità di controllo, dovute non solo al comunicato MinAmbiente del 26 giugno 2006 di segnalazione di inefficacia di diciassette decreti attuativi del nuovo testo, ma anche al fatto che il Governo sta predisponendo un decreto profondamente correttivo (che, comunque, avrà ancora bisogno di parecchio tempo prima di essere emanato). Pertanto, spesso, in molti si confondono e ritengono (ovviamente a torto) che il Dlgs 152/2006 non si applichi in quanto “sospeso” (sic!) e che, quindi, si applichi solo la normativa precedente oppure entrambe oppure nulla.
Nella sovrana confusione che regna, il volume si propone di essere una valida guida, dal taglio squisitamente operativo, per chi opera e per chi controlla.
Le prime due parti del volume – dedicate rispettivamente alla gestione dei rifiuti, con un approfondimento sull’Albo gestori, e alla bonifica dei siti contaminati – sono seguite da una terza contenente la normativa di riferimento: il testo annotato della parte IV del Dlgs 152/2006, con la corretta scansione dei codici Cer (che il testo emanato dispone in modo erroneo) e la segnalazione in colore dei rifiuti univocamente pericolosi o con voce speculare; il Dm 145/1998 sul formulario di accompagnamento dei rifiuti e il Dm 148/1998 sui registri di carico e scarico. Tutta la normativa riportata è coordinata con le modifiche intervenute fino al gennaio 2007.
Paola Ficco, Giurista ambientale, giornalista, docente universitario in materia di scienze giuridiche dell’ambiente, consulente Commissione parlamentare d’inchiesta sul ciclo dei rifiuti e connesse attività illecite, esperto de Il Sole 24 Ore per le tematiche ambientali. Già componente Albo Nazionale Gestori rifiuti e Comitato Ecolabel Ecoaudit sezione Emas Italia, nonché esperto legislativo Ministero Attività Produttive. Docente presso la sede centrale del Comando Carabinieri Tutela Ambiente. Direttore responsabile di Rifiuti – bollettino di informazione normativa.
Loredana Musmeci, Dottore  in chimica, dal 1995 Direttore del Reparto Suolo e Rifiuti del Dipartimento Igiene e prevenzione primaria dell’Istituto superiore di sanità. Dal 1982 si occupa dei problemi inerenti l’igiene del suolo e degli aspetti correlati alla gestione dei rifiuti e dei rifiuti pericolosi.
Maria Letizia Nepi, esperta in diritto ambientale, specializzata nelle tematiche inerenti la gestione dei rifiuti in rapporto con le attività produttive. Responsabile del coordinamento dei Settori del recupero in ambito Fise Unire – Confindustria e responsabile scientifico del rapporto annuale Fise Unire sul riciclo dei rifiuti L’Italia del Recupero. Cura la rubrica “Osservatorio Raee” su Rifiuti –bollettino di informazione normativa.
Eugenio Onori, Segretario dell’Albo nazionale gestori ambientali – Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare. Autore di libri e di numerosi articoli in materia di trasporto e gestione dei rifiuti. Svolge attività di docenza presso istituti universitari, istituti di formazione e il Comando Carabinieri per la tutela dell’ambiente.

Introduzione

"Il molto sapere porta l'occasione di più dubitare". Lo affermava Montaigne nei suoi Saggi filosofici come ricetta della saggezza.
Se si pone mente alla situazione legislativa e regolamentare relativa alla gestione dei rifiuti, appare come il Decisore nazionale abbia improntato la sua politica allo strabismo più totale, forse perché sapeva molto e ha dubitato di se stesso o forse, più probabilmente, perché - non sapendone molto - annaspava alla ricerca di soluzioni.
Sta di fatto che oggi si parla di criminalità organizzata per il ciclo dei rifiuti, di poteri occulti che gestiscono i rifiuti, di microcriminalità diffusa in materia di smaltimento dei rifiuti, di esportazioni simulate di rifiuti ecc. Insomma, ci si concentra sul dato negativo e patologico della gestione, inveendo (giustamente) contro tutto quello che di illecito vive e prospera sul rifiuto. Il tutto all'insegna della criminalizzazione delle condotte, della "tolleranza zero" nei confronti di chi cerca di forzare le maglie della liceità, con relativo potenziamento dei controlli e dei controllori.
Tuttavia, non può essere taciuto che proprio quel Decisore nazionale che tanto ha insistito e insiste (si ripete, giustamente) sulla repressione dell'illecito, non fornisce alcuna ricetta per, da un lato, prevenire che l'illecito si concreti, dall'altro, per aiutare chi vuole agire correttamente a capire cosa deve fare.
Infatti, non esiste un piano nazionale dei rifiuti, ma solo petizioni di principio più o meno vaghe che tutto consentono e tutto negano.

Ma l'ambiente che cos'è?
L'ambiente è un bene? No, è un problema che nasce dall'interesse soggettivo del singolo e coinvolge una pluralità infinita di beni. Non esiste un oggetto che si chiami "ambiente". Esiste, invece, un interesse soggettivo a condizioni di vita la cui qualità fa riferimento all'ambiente. Le singole condizioni di vita, anche se sommate, non sono l'ambiente. "Bene ambiente", dunque, è solo una formula capace di indicare che se c'è ambiente c'è interesse; il che, però, non indica l'oggetto dell'interesse ambientale.
Il problema delle leggi sull'ambiente è consentire alle esigenze di vita di soggetti diversi (ciascuno con interessi non rinunciabili) di realizzarsi con il diritto. Anche il Dlgs 152/2006, al quale ci si riferisce in questo volume, ha cercato di essere una legge sull'ambiente, ma non riesce ad esserlo perché l'ambiente è una relazione fra molte componenti e non una materia singola.
Non esiste una legge che attribuisce il diritto soggettivo all'ambiente, né è giuridicamente possibile che esista, al pari di una legge che attribuisse il diritto soggettivo alla felicità. Se esistesse, essa dovrebbe specificare l'interesse soggettivo e questo, con una norma, è impossibile. La norma è statica, l'ambiente è dinamico. Le stesse sentenze della Corte Costituzionale che hanno individuato il "bene ambiente" enunciano concetti vaghi.
Il fondamento giuridico dell'ambiente va cercato non nei singoli valori protetti dalla Costituzione, ma nei fondamenti strutturali che la Costituzione individua per la società: democrazia sostanziale, pluralismo degli interessi, dignità dell'uomo .
L'ambiente, dunque, è protetto dalla Costituzione poiché essa già offre gli strumenti di protezione: legittimazione a esprimere l'interesse soggettivo all'ambiente e a perseguire l'ambiente come risultato di fatto, con l'uso del diritto presente nell'ordinamento.

Tra le cinque categorie giuridiche che scolasticamente si utilizzano per descrivere la situazione giuridica dell'ambiente emerge la proprietà: l'interesse soggettivo all'ambiente ha effetto nel diritto di proprietà se è interesse del proprietario. Oggi tuttavia - pur essendo la definizione di proprietà ancora quella del 1942 (non così dissimile da quella del Codice del 1865) - la proprietà è sottoposta al pluralismo, nel senso che mentre prima la proprietà era un potere oggi è una possibilità di azione. Infatti, nella società pluralista (cioè caratterizzata dal conflitto tra interessi non rinunciabili) prevale l'espressione e non il potere, perché il conflitto si compone nell'equilibrio fra interessi, non nella prevalenza di legittimazione del diritto.
È questo il punto che il 152/2006 non ha colto. Nella sua "riforma" che il Governo sta varando in questo periodo, mi auguro si tenga conto di questo imprescindibile dato culturale; diversamente, anche la futura legge dovrà, a sua volta, essere riscritta.

La necessità di un piano industriale
Non ci si riferisce alla pianificazione amministrativa (che, ovviamente, compete alle Regioni) e neanche a strumenti verticisti e dirigisti, ma a una semplice pianificazione programmatica di carattere industriale, relativa a tutto il territorio nazionale. Il problema, infatti, non può esaurirsi e risolversi nella "opzione zero" della produzione dei rifiuti attraverso la raccolta differenziata. Questo sarebbe, quantomeno, non rispettoso del fatto che l'Italia produce il 17,7% del Pil europeo a 15 membri (che assomma quasi quello di Olanda, Belgio, Grecia, Portogallo, Danimarca e Irlanda). 1 Quindi, se l'"opzione zero" potrebbe essere, in ipotesi astratta, un obiettivo perseguibile per i rifiuti urbani (circa 28 milioni di tonnellate/anno), essa non tiene conto del fatto che esistono i rifiuti industriali (circa 63 milioni di tonnellate/anno) perché questi non possono essere raccolti in modo differenziato (a parte rare eccezioni e a prescindere dagli imballaggi); hanno, invece, bisogno di "sfoghi" tecnologicamente avanzati (in termini di riciclaggio) ed estremamente sicuri e reperibili (in termini di smaltimento).
Esiste solo una vaga definizione di "gestione integrata dei rifiuti" (che sembra preludere a un piano industriale) e la si può reperire:
· prima, nell'articolo 19, comma 1, lettera i) , "Decreto Ronchi" come "il complesso delle attività volte ad ottimizzare il riutilizzo, il riciclaggio, il recupero e lo smaltimento dei rifiuti" ;
· ora, nell'articolo 183, comma 1, lettera cc) , Dlgs 152/2006 come "il complesso delle attività volte ad ottimizzare la gestione dei rifiuti, ivi compresa l'attività di spazzamento delle strade...".
Pertanto, sia nel pregresso sistema di cui al "Decreto Ronchi" sia in quello attuale di cui al Dlgs 152/2006, tutto è improntato al massimo livello di efficienza possibile, grazie alla presenza del termine "ottimizzare" .

Allora, se è vero, come è vero, che le parole hanno un senso, il senso della parola "ottimizzare" è quello di rendere ottimo qualcosa, di portarlo a una condizione o a un risultato che siano considerati i migliori possibili. Come? Attraverso un "complesso" di attività; quindi, un insieme dove nessuna esclude l'altra (termovalorizzatore compreso).
Ma come è evidente, alla luce della emergenze nel Centro-Sud (che, si ricorda coinvolgono oltre 22 milioni di cittadini) e delle proroghe recentemente accordate per le discariche e i Raee (tra legge Finanziaria per il 2007 e legge "Milleproroghe"), qualcosa per "ottimizzare" il ciclo dei rifiuti, quindi per portarlo a un risultato considerato il migliore possibile, non ha funzionato. Che cosa? Credo che la risposta sia molto semplice: la carenza impiantistica, declinata a tutti i livelli; dagli impianti di trattamento (che riducono l'impatto dello smaltimento finale) agli impianti di compostaggio, ai termovalorizzatori.
Affidare la creazione del piano industriale e la realizzazione impiantistica all'autorità locale è un errore grossolano (o forse, più semplicemente, un discarico di responsabilità politica): l'autorità locale (primo tra tutti il Sindaco) è ostaggio del consenso elettorale e prevedere una sua non rielezione (soprattutto se non esercita una professione propria) a fronte della creazione di un impianto è fin troppo scontato.

Ci si ritrova così, all'inizio del XXI secolo in una situazione che se non fosse grave, sarebbe comica. Una situazione dove la legge (dal greco l e g w , dico) non è più il principio con cui si enunci o si riconosca l'ordine riscontrabile nella realtà naturale o umana e che nello stesso tempo si pone come guida di comportamenti in armonia con questa realtà. È, invece, il risultato di una battaglia "tra poveri", dove aggiungendo o togliendo una parola, inserendo o cassando un inciso, l'uno prevale sull'altro, senza strategia ed intelligenza, ma solo all'insegna dell'interesse di pochi o della paura, il che - scientificamente - è peggio.

Il principio di precauzione
Codificato, per la prima volta, nell'articolo 15 della Dichiarazione di Rio de Janeiro nel 1992, il principio di precauzione afferma che "Ove vi siano minacce di danno serio o irreversibile, l'assenza di certezze scientifiche non deve essere usata come ragione per impedire che si adottino misure di prevenzione della degradazione ambientale".

Il fondamento comunitario
Nella legislazione europea, il ricorso al principio di precauzione trova il suo incipit e la sua ratifica nella Comunicazione della Commissione, 2 febbraio 2000, [COM(2000) 1 def. - Non pubblicata sulla Gazzetta ufficiale], nei seguenti termini "Quando un'attività crea possibilità di fare male alla salute umana o all'ambiente, misure precauzionali dovrebbero essere prese anche se alcune relazioni di causa-effetto non sono stabilite dalla scienza" .
Il Trattato europeo contiene un solo riferimento esplicito al principio di precauzione, e più precisamente, nel titolo dedicato alla protezione ambientale. Nella pratica, però, il suo campo d'applicazione è assai più vasto riguardando anche la politica dei consumatori e la salute umana, animale o vegetale. Infatti, il principio è stato adottato in varie convenzioni internazionali ed il relativo concetto è presente nell'Accordo sulle misure sanitarie e fitosanitarie (Sps) concluso nel quadro dell'Organizzazione mondiale del commercio.
Nel Trattato europeo e in altre fonti comunitarie non esiste una definizione del principio di precauzione. Per questo, con risoluzione del 13 aprile 1999, il Consiglio ha chiesto alla Commissione di elaborare orientamenti chiari ed efficaci per applicarlo. La citata comunicazione della Commissione costituisce la risposta.
In questa comunicazione, la Commissione Ue:
· da un lato analizza i fattori che provocano il ricorso al principio di precauzione e le misure derivanti da tale ricorso;
· dall'altro propone orientamenti per l'applicazione del principio.

Il principio di precauzione può essere invocato quando gli effetti potenzialmente pericolosi di un fenomeno, di un prodotto o di un processo sono stati identificati tramite una valutazione scientifica e obiettiva, ma anche quando questa valutazione non consente di determinare il rischio con sufficiente certezza. Il ricorso al principio si colloca, dunque, nel quadro generale dell'analisi del rischio (costituita da valutazione, gestione e comunicazione del rischio) che conduce alla decisione.
Secondo la Commissione, il principio di precauzione può essere invocato solo nell'ipotesi di un rischio potenziale, e non può in nessun caso giustificare una presa di decisione arbitraria.
Il ricorso al principio di precauzione è pertanto giustificato solo quando riunisce tre condizioni:
1. identificazione degli effetti potenzialmente negativi;
2. valutazione dei dati scientifici disponibili;
3. ampiezza dell'incertezza scientifica.
Le misure risultanti dal ricorso al principio di precauzione possono prendere la forma di una decisione di "fare" o di "non fare". La scelta dipende da una decisione politica, che è espressa in funzione del livello di rischio considerato come "accettabile" dalla società che deve sostenerlo.

I limiti del principio di precauzione
Si parla, dunque, di prudenza imposta per legge e del fatto che i risultati della ricerca scientifica, fino a che non si sia sicuri della loro assoluta non pericolosità per l'ambiente, non devono essere applicati.
Il che è assurdo oltre che potenzialmente pericoloso; infatti, la "certezza scientifica" non esiste perché la stessa scienza - per sua intima natura - non crea certezze, ma solo ipotesi da sottoporre a verifica.
Questo non significa negare la precauzione (che, invece, deve essere adottata in tutte le attività umane in omaggio al noto principio giusnaturalistico del neminem ledere , senza tuttavia confondere il diritto con la morale), che è cosa diversa dal "principio" di precauzione: è, infatti, un comportamento saggio da adottare in qualsiasi attività umana.
Un esempio pratico chiarisce i termini della distinzione: quando guidiamo la nostra automobile è buona norma adottare tutte le precauzioni necessarie per non danneggiare né noi stessi né gli altri. Quindi è opportuno, tra l'altro, procedere a velocità moderata, allacciare le cinture ecc. In virtù del principio di precauzione, invece, prima di salire in auto, dovremmo essere certi, tra l'altro, che non scoppi una gomma lungo il percorso o che il volante non si blocchi in curva. Di ciò, ovviamente, non potremo avere mai l'assoluta certezza. Se volessimo tutto questo apparato di garanzie dal nostro veicolo, non lo useremmo mai.

Se avessimo sempre applicato scrupolosamente il principio di precauzione ad ogni nuova scoperta scientifica e tecnologica, oggi - probabilmente - non avremmo né vaccini né elettricità. Per converso l'averlo applicato, in passato, ha procurato (e procura) una serie di danni. Si pensi, ad esempio, alla "mucca pazza". Tutti ritengono che la diffusione dell'epidemia sia stata causata dall'alimentazione a base di proteine animali cui erano sottoposti i bovini. Invece, il problema non è il mangime proteico ma il metodo usato per ottenerlo. Infatti, un tempo, per eliminare acqua e grasso, gli scarti animali venivano riscaldati alla temperatura di 130° C e quindi trattati con un solvente dei grassi (diclorometano). Si otteneva un mangime non contaminato da prione, distrutto dal procedimento. Accadde che il diclorometano venne ritenuto ozonolesivo, al pari dei Cfc, dimenticando - però - che il primo si decompone all'aria senza danneggiare l'ozono. Si osservava anche che le cavie esposte al diclorometano contraevano il cancro (salvo dimenticare che si trattava di cavie modificate geneticamente per predisporle alla malattia).
L'industria, dunque, mise a punto un sistema di ottenimento delle farine animali senza uso di diclorometano che, però, non sopprimeva il prione che si trasmetteva dal mangime al bovino. In questo caso è, dunque, possibile affermare che la "mucca pazza" nacque da un uso scorretto del principio di precauzione, che sostituiva un dubbio con una presunta certezza.
Potrei parlare ancora dell'elettrosmog, del Ddt e invece continuo a parlare di rifiuti, perché anche la loro gestione è ora, a seguito del Dlgs 152/2006, improntata al principio di precauzione (articolo 178, comma 3, Dlgs 152/2006).

A tale proposito, mi piace riportare alcuni dati tratti da I costi del non fare. Quanto costano al Paese gli ostacoli che bloccano impianti e infrastrutture , 2 dove leggo che:
· non fare un termovalorizzatore di rifiuti urbani per una città di 370.000 abitanti costa alla collettività, nei 15 anni di vita dell'impianto, 110 milioni di euro;
· costruire un termovalorizzatore per una intera provincia genera, in 15 anni, benefici stimabili in 170 milioni di euro, che aumentano a 202 grazie al teleriscaldamento;
· la mancata realizzazione di termovalorizzatori nelle aree di emergenza rifiuti comporta costi per la collettività stimabili in 6,8 miliardi di euro da qui al 2020;
· non costruire un impianto di compostaggio da 45.000 ton/anno costa alla collettività 44,1 milioni di euro;
· recuperare energia dagli scarti di produzione da carta da macero serve alla raccolta differenziata; non fare un termovalorizzatore per gli scarti da pulper da 110.000 ton/anno costa al Paese 385 milioni di euro;
· un impianto di recupero energetico dei fanghi da 118.000 ton/anno può produrre al Paese benefici per oltre 268 milioni di euro.

Il Dlgs 152/2006 (e la sua riscrittura), un esempio di ibrido culturale
Dunque, quello che sembrava un provvedimento a favore delle imprese si è trasformato in uno spaventoso boomerang che ingessa ogni iniziativa. Infatti, a ben guardare, il principio di precauzione è una forma di proibizionismo e il proibizionismo non ha mai risolto un problema, anzi, lo ha aggravato. Alla proibizione di produzione e commercio di alcolici, negli Stati Uniti agli inizi del XX secolo, ha corrisposto il rafforzamento della malavita e non l'eliminazione della piaga dell'alcolismo.
Così, al proibizionismo in materia di gestione dei rifiuti corrisponde (come è evidente a tutti) il dilagare della malavita organizzata che certamente ringrazierà. Proibizionismo che è proprio sia del 152/2006 sia della ipotesi di revisione attualmente in atto.
Il che vanifica totalmente la spinta liberista ivi contenuta che intende favorire la libera iniziativa e il libero commercio, fidando nella naturale tendenza armonica del mercato. Un nuovo laissez faire che relega lo Stato a mero garante.

Il Dlgs 152/2006 (e la sua riscrittura attualmente in corso), dunque, si candida ancora come un ibrido culturale che da un lato proibisce e dall'altro liberalizza, ripercorrendo e sintetizzando in un'unica occasione le diverse fasi che nella storia dell'economia si sono alternate nel corso degli ultimi due secoli.

Un biblico leviatano di cui tutti dovrebbero essere orgogliosi (l'Unione europea, madre del principio di precauzione e Adam Smith, padre del liberismo inglese) ma che, come tale, in quanto sintesi dell'antitesi, rappresenta il caos primordiale, la potenza scevra dal controllo.
Non mi piace, invece, attribuirgli il senso filosofico dato al leviatano da Hobbes che veda nella sua forza devastante il potere dello Stato necessario al mantenimento della pace e dell'ordine.
Il motivo è semplice: pace e ordine nella gestione dei rifiuti non ci sono (né, credo, ci saranno).

Il Dlgs 152/2006 è stato (ed è ancora, per le ipotesi di revisione espresse fino ad oggi) l'occasione per lasciare spazio a chi, bravissimo con le parole, non ha però mai messo piede in un impianto (non tanto e non solo di gestione dei rifiuti ma anche e soprattutto produttivo). Si pensi alla (supposta) difficoltà di distinguere tra rifiuto, sottoprodotto, Mps e "Mps fin dall'origine" (della cui individuazione lessicale rivendico pubblicamente la maternità), oppure all'ostracismo minacciato nei confronti del deposito temporaneo.
Quindi tutti parlano di una riforma che riforma non è, o quanto meno non ha ancora mostrato di essere. Ad oggi si tratta solo di una brutta copia del "Decreto Ronchi" arricchita da ispirazioni (come si diceva) proibizioniste da un lato e neo-liberiste dall'altro.
Morale: si corre il rischio di perdere un'altra occasione per creare una effettiva economia dei rifiuti, unico vero obiettivo di una politica ambientale di settore, sempre perseguito e mai raggiunto (prova ne siano le già citate emergenze nel Centro-Sud del Paese). E parallelamente si induce una confusione destabilizzante: alcuni giungono fino ad affermare che il Dlgs 152/2006 (per la parte relativa ai rifiuti) non esiste; altri applicano il Decreto Ronchi e il nuovo Testo insieme (!). Il servizio pubblico annaspa tra ipotesi di gestori unici a livello di Ato e spinte di superamento dell'Ato. Eccolo, il caos primordiale.

È questo il motivo per il quale ho voluto realizzare questo lavoro, fruendo della pazienza, della competenza e della dedizione di Autori che ogni giorno, sul campo si misurano istituzionalmente con il tema della gestione dei rifiuti e della bonifica di siti contaminati. Autori che non hanno bisogno di presentazione perché l'Italia intera già li conosce e riconosce come referenti assoluti di serietà e concretezza.
Il volume non affronta i temi delle problematiche collaterali create da una lunga serie di norme complementari (si pensi a: fanghi, Raee, autoveicoli, porti) perché riporta il novero ragionato degli adempimenti generali da seguire che declinano - in ogni caso - la loro ragion d'essere nei principi generali dettati dal Dlgs 152/2006, parte quarta, dedicata ai rifiuti ed alle bonifiche.
È vero che il Testo è oggetto di una profonda revisione, tuttavia, essa non interverrà (ragionevolmente) prima dell'estate. Fino a quella data è necessario fare i conti con le regole oggi presenti nel 152/2006, parte quarta. Si tratta di regole abbastanza semplici, ma non semplicissime, che le imprese (che producono rifiuti e che li gestiscono e quelle che sono soggetti attivi e passivi delle procedure di bonifica) e la P.a. devono conoscere per evitare di incorrere nelle pesantissime maglie che sia l'ordinamento penale sia quello amministrativo punitivo declinano a svantaggio e detrimento di ciascuno.

Ho iniziato questa breve riflessione citando Montaigne, mi piace chiuderla ricordando che la sua saggezza non si basava né sulla rivoluzione né sull'utopia. Consisteva nella ricerca di un equilibrio e nel modo migliore per conseguirlo, attraverso l'abbandono di ogni orgoglio intellettuale precostituito e preconcetto.

(Paola Ficco)

1 A. Quadrio Curzio, "Vicini all'Europa, lontani dalla crescita", Il Sole 24 Ore , 3 gennaio 2007, p. 1.
2 A. Gilardoni, A. Marangoni, I costi del non fare. Quanto costano al Paese gli ostacoli che bloccano impianti e infrastrutture , Rapporto 2006 (Sintesi), AGICI Finanza d'impresa, pagg. 10-15. Partner del progetto: Gruppo Amiu; Autostrade per l'italia; Fise Assoambiente; Assocarta; Comieco; Confservizi; Enel; Federambiente; Federutility; Gruppo Hera; Terna, Gruppo Waste Italia. 

Gestione dei rifiuti e finalità della disciplina

La gestione dei rifiuti in Italia è regolamentata dalla parte IV (articoli 177-266) del Dlgs 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), in vigore dal 29 aprile 2006, emanato in recepimento delle direttive comunitarie in materia di rifiuti, rifiuti pericolosi, imballaggi e rifiuti di imballaggio. Dalla stessa data il provvedimento ha abrogato e sostituito - tra gli altri - il Dlgs 5 febbraio 1997, n. 22 (cd. "Decreto Ronchi").
Il Dlgs identifica come finalità principale della gestione dei rifiuti (che costituisce attività di pubblico interesse) la necessità di assicurare un elevato grado di protezione dell'ambiente e controlli efficaci, tenendo conto della specificità dei rifiuti pericolosi (cfr. articolo 178, comma 1).
Tale disciplina è ispirata ai principi di precauzione, prevenzione, proporzionalità, responsabilizzazione e cooperazione di tutti i soggetti coinvolti nella produzione, nella distribuzione, nell'utilizzo e nel consumo di beni da cui originano i rifiuti.
Particolare importanza riveste il principio in base al quale è vietato abbandonare e depositare in modo incontrollato rifiuti sul suolo e nel suolo, oltre che immetterli nelle acque superficiali e sotterranee (articolo 192). Si tratta di un divieto che si pone alla base di tutta la normativa in tema di rifiuti, in quanto, proprio in virtù del fatto che non è consentito abbandonare i rifiuti o depositarli in maniera incontrollata, essi dovranno essere avviati, dai loro produttori o detentori, a impianti di recupero o di smaltimento debitamente autorizzati, secondo le procedure indicate nel Dlgs 152/2006. Un altro importante divieto è quello di miscelazione di rifiuti pericolosi con rifiuti non pericolosi, ovvero di categorie diverse di rifiuti pericolosi tra loro (articolo 187).
Il legislatore ha inteso disciplinare le modalità di gestione dei rifiuti in modo tale da favorire la riduzione della produzione e della pericolosità dei rifiuti e di incentivarne il riciclaggio e il recupero per ottenere prodotti, materie prime o combustibili o altre fonti di energia. Il recupero continua a essere privilegiato rispetto allo smaltimento, che costituisce pertanto solo la fase residuale della gestione dei rifiuti, in quanto, in base all' articolo 182, comma 1, l'autorità competente deve effettuare una verifica sull'impossibilità tecnica ed economica a esperire il recupero stesso.
In questo contesto sono previsti diversi strumenti per incentivare le politiche di prevenzione e recupero, nonché limitazioni per lo smaltimento (si veda in particolare il divieto di smaltire rifiuti urbani non pericolosi in Regioni diverse da quella di produzione, salvo ovviamente la raccolta differenziata, in quanto questa è destinata al recupero).
La norma prevede, inoltre, una serie di obblighi a carico dei soggetti che intervengono nella gestione dei rifiuti, che vanno dalla tenuta di un formulario di identificazione per il trasporto sul territorio nazionale e di un registro di carico e scarico alla compilazione del Modello unico di dichiarazione ambientale (Mud), all'iscrizione all'Albo gestori ambientali qualora si vogliano esercitare specifiche attività.
Come nel "Decreto Ronchi", per il recupero di particolari tipologie di rifiuti viene previsto un sistema di Consorzi; tuttavia, viene lasciata aperta la possibilità, per i soggetti obbligati alla partecipazione a un sistema, di costituire o aderire a organismi alternativi a quelli finora esistenti (rappresentati ad oggi da: Conai, Consorzi di filiera e Conip per gli imballaggi; Polieco per i rifiuti in polietilene; Coou per gli oli minerali; Cobat per le batterie; Conoe per gli oli vegetali e animali). A questi si affiancherà il sistema per la gestione degli pneumatici fuori uso, una volta che sarà stato emanato il relativo decreto, e il sistema per la gestione dei Raee (rifiuti elettrici ed elettronici) - quest'ultimo trae il suo fondamento giuridico non dal Dlgs 152/2006, ma dal Dlgs 151/2005, di recepimento delle direttive Raee e Rohs.

(Maria Letizia Nepi) 

 Rifiuti elettrici ed elettronici (Raee)

L'articolo 44 del Dlgs 22/1997, alla sua entrata in vigore, aveva previsto un regime speciale per i beni durevoli per uso domestico, individuati, in fase di prima applicazione, negli elettrodomestici più ingombranti come frigoriferi, lavatrici, televisori, computer ecc. Il decreto prevedeva la sottoscrizione di appositi accordi di programma tra i Ministeri competenti, i produttori/importatori e gli altri soggetti della filiera, per individuare il sistema di gestione dei Raee più idoneo ai fini degli obiettivi del decreto.
L'articolo 44 non è stato mai attuato ed è stato definitivamente superato dal Dlgs 151/2005; il Dlgs 152/2006 lo ha poi definitivamente abrogato, tranne che per le categorie di beni durevoli non rientranti nel campo di applicazione del cit. Dlgs 151/2005, per le quali rimane ancora vigente.
Per quanto riguarda il contenuto del Dlgs 151/2005, molto articolato e complesso e ancora in fase di attuazione, si possono fornire qui solo alcuni spunti sintetici riguardo a: categorie di apparecchiature elettriche ed elettroniche oggetto del decreto; responsabilità in ordine alla dismissione dei Raee; soggetti obbligati; principali adempimenti e tempi di adeguamento.
È opportuno sottolineare che l'avvio e il funzionamento del sistema rimangono comunque condizionati all'emanazione dei decreti attuativi, in particolare quelli sul Registro dei produttori di apparecchiature ed elettroniche e sul Centro di coordinamento dei sistemi collettivi, sull'identificazione del produttore, sulle garanzie finanziarie che devono essere prestate dai produttori e sull'istituzione degli organismi di indirizzo e controllo del sistema.
Categorie di apparecchiature elettriche ed elettroniche
Il Dlgs 151/2005 si applica alle apparecchiature elettriche ed elettroniche rientranti nelle categorie individuate nell'allegato 1A, purché non siano parti di tipi di apparecchiature che non ricadono nell'ambito di applicazione del decreto stesso. L'allegato 1B individua, a titolo esemplificativo, un elenco di prodotti che rientrano nelle categorie dell'allegato 1A.
L'allegato 1A riporta le seguenti categorie di apparecchiature elettriche ed elettroniche (Aee):
1. grandi elettrodomestici;
2. piccoli elettrodomestici;
3. apparecchiature informatiche e per telecomunicazioni;
4. apparecchiature di consumo;
5. apparecchiature di illuminazione;
6. strumenti elettrici ed elettronici (a eccezione degli utensili industriali fissi di grandi dimensioni);
7. giocattoli e apparecchiature per lo sport e per il tempo libero;
8. dispositivi medici (a eccezione di tutti i prodotti impiantati e infettati);
9. strumenti di monitoraggio e di controllo;
10. distributori automatici.

(Maria Letizia Nepi) 

Albo nazionale gestori ambientali

L'articolo 212 del Dlgs 152/2006 ha costituito - presso il Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio - l'Albo nazionale gestori ambientali in sostituzione del precedente "Albo nazionale delle imprese che effettuano la gestione dei rifiuti", istituito dall'articolo 30 del Dlgs 22/1997 (Decreto Ronchi).
L'Albo è articolato in un Comitato nazionale, con sede presso lo stesso Ministero, e in Sezioni regionali e provinciali, istituite presso le Camere di commercio dei capoluoghi di Regione e delle Province autonome di Trento e Bolzano.
Il Comitato nazionale svolge funzioni di indirizzo e coordinamento delle attività delle Sezioni regionali cui spetta provvedere in materia di singole iscrizioni.
L'articolo 212 del Dlgs 152/2006, oltre a contenere disposizioni di immediata applicazione, prevede l'emanazione di decreti attuativi. Fino all'emanazione di tali decreti continuano ad applicarsi, per quanto compatibili, le disposizioni emanate in attuazione dell'articolo 30 del "Decreto Ronchi", e cioè:
1. il Dm 28 aprile 1998, n. 406 recante il regolamento dell'Albo nazionale gestori rifiuti;
2. il Dm 23 aprile 1999 relativo a modalità e importi delle garanzie finanziarie che devono essere prestate a favore dello Stato dalle imprese di trasporto dei rifiuti;
3. il Dm 5 febbraio 2004 relativo a modalità e importi delle garanzie finanziarie che devono essere prestate dalle imprese che effettuano l'attività di bonifica dei beni contenenti amianto;
4. il Dm 5 luglio 2005 relativo a modalità e importi delle garanzie finanziarie che devono essere prestate allo Stato dalle imprese che effettuano l'attività di bonifica di siti;
5. le disposizioni del Comitato nazionale dell'Albo nazionale gestori rifiuti.
Soggetti obbligati
Ai sensi dell'articolo 212, comma 5, del Dlgs 152/2006 hanno l'obbligo dell'iscrizione all'Albo:
• le imprese che svolgono attività di raccolta e trasporto di rifiuti non pericolosi prodotti da terzi;
• le imprese che raccolgono e trasportano rifiuti pericolosi;
• le imprese che effettuano attività di bonifica dei siti;
• le imprese che effettuano attività di bonifica dei beni contenenti amianto;
• le imprese di commercio e intermediazione dei rifiuti senza detenzione dei rifiuti stessi;
• le imprese che gestiscono impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti di titolarità di terzi;
• le imprese che gestiscono impianti mobili di smaltimento e recupero dei rifiuti.
L'iscrizione all'Albo costituisce titolo per l'esercizio delle attività di raccolta, trasporto, commercio e intermediazione dei rifiuti. Per le altre attività abilita alla gestione di impianti, il cui esercizio sia stato autorizzato, o allo svolgimento delle attività soggette a iscrizione.
L'iscrizione è subordinata alla prestazione di idonee garanzie finanziarie e deve essere rinnovata ogni cinque anni.
Ai sensi dell'articolo 212, comma 9, del Dlgs 152/2006 l'iscrizione all'Albo per le attività di gestione di impianti fissi di smaltimento e di recupero di titolarità di terzi, bonifica dei siti, bonifica dei beni contenenti amianto è subordinata alla prestazione di garanzie finanziarie a favore della Regione territorialmente competente (non più a favore dello Stato), nel rispetto dei criteri generali che dovranno essere fissati da un apposito decreto ministeriale. Fino all'emanazione di questo decreto continuano ad applicarsi le disposizioni già in vigore ai sensi del Dlgs 22/1997 (si veda articolo 212, comma 14, del Dlgs 152/2006) e, pertanto, le garanzie finanziarie relative alla bonifica di siti (categoria 9) e alla bonifica dei beni contenenti amianto (categoria 10) continuano a essere prestate a favore dello Stato in conformità ai citati decreti ministeriali 5 luglio 2005 e 5 febbraio 2004.
Come è noto, non sono stati ancora emanati i decreti relativi alle garanzie finanziarie per le attività di intermediazione e commercio di rifiuti, di gestione di impianti fissi e mobili di smaltimento e recupero dei rifiuti e, pertanto, non risulta possibile procedere all'iscrizione all'Albo per queste attività.
L'articolo 212 del Dlgs 152/2006 prevede che le garanzie siano ridotte:
• del 50% per le imprese registrate ai sensi del regolamento (Ce) n. 761/2001 del 19 marzo 2001 (Emas);
• del 40% nel caso di imprese in possesso di certificazione ambientale ai sensi della norma Uni En Iso 14001.
La previsione di tali riduzioni risulta immediatamente applicabile per le garanzie finanziarie che devono essere prestate allo Stato (trasporto), mentre per le fideiussioni da prestarsi alla Regione è subordinata all'emanazione del suddetto decreto ministeriale che dovrà dettare i criteri generali.
Al riguardo il Comitato nazionale dell'Albo, con circolare 7 agosto 2006, n. 1000, ha emesso le direttive di propria competenza per regolamentare le richieste delle imprese già iscritte all'Albo nelle categorie del trasporto (categorie dalla 1 alla 5) alla data di entrata in vigore del Dlgs 152/2006 (29 aprile 2006) che intendono ottenere la riduzione degli importi delle garanzie finanziarie già prestate. Con circolare 29 dicembre 2006, n. 1963 lo stesso Comitato nazionale ha specificato che le riduzioni si applicano esclusivamente alle garanzie finanziarie presentate dalle imprese certificate/registrate per le specifiche attività oggetto dell'iscrizione all'Albo.

(Eugenio Onori) 
 
Bonifica dei siti contaminati

Nell'ambito del riordino della normativa ambientale è stata rielaborata anche la disciplina della bonifica dei siti contaminati. Essa costituisce il Titolo V della parte quarta del Dlgs 152/2006 e si articola in 15 articoli e 5 allegati, oltre agli articoli relativi alle disposizioni transitorie e finali (articolo 265 e articolo 266).
Prima di passare all'esame del nuovo testo, rilevando soprattutto le diversità rispetto a quanto riportato nel Dm 471/1999 (Regolamento recante criteri, procedure e modalità per la messa in sicurezza, la bonifica e il ripristino ambientale dei siti inquinati, ai sensi dell'articolo 17 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, e successive modificazioni), si evidenziano alcune problematiche applicative del Dm stesso che possono aiutare a capire le scelte del legislatore.
Il Dm 471/1999 è stata la prima norma organica in materia di bonifica dei siti contaminati, ancorché le linee direttrici in relazione a quando un sito doveva essere considerato "contaminato" e le procedure amministrative conseguenti, fossero state già delineate nell'articolo 17 del Dlgs 22/1997.
Il Dm ha incontrato alcune difficoltà applicative essendo, presumibilmente, in alcune parti troppo generico e in altre troppo prescrittivo e rigido.
I maggiori problemi applicativi, a parere della scrivente, sono rappresentati nei seguenti punti.
1. Non aver distinto le procedure tecniche e amministrative per i siti dismessi e per quelli in attività.
Ciò ha portato le amministrazioni, incaricate di approvare i progetti di bonifica, a richiedere l'applicazione di procedure per la caratterizzazione del sito e soprattutto l'applicazione di tecnologie di messa in sicurezza d'emergenza e di bonifica vera e propria, non sempre applicabili in un sito dove è in corso un'attività industriale e/o di servizio.
2. Aver fissato un unico obiettivo di bonifica per le acque sotterranee.
Il valore di intervento/obiettivo di bonifica per le acque sotterranee nel Dm 471/1999 è unico e molto restrittivo, in ottemperanza al principio comunitario secondo il quale l'obiettivo di qualità per il comparto "acqua" deve essere tale da consentire tutti i possibili usi legittimi dello stesso, ivi compreso l'uso potabile; quest'ultimo ha quindi regolato la definizione del valore d'intervento/obiettivo di bonifica.
Ciò ha comportato l'impossibilità di distinguere l'obiettivo della bonifica in funzione del tipo di falda in questione e del suo utilizzo (falde "effimere" nel riporto ecc.), richiedendo in alcuni casi l'applicazione di tecnologie estremamente sofisticate e costose per raggiungere lo standard di qualità delle acque previsto dalla normativa (standard acque potabili).
3. Non aver chiaramente indicato lo standard di qualità per le acque scaricate da un impianto di "pump and treat" di bonifica di acque di falda contaminate.
Ciò ha comportato l'adozione, anche per lo scarico, magari in fognatura, di un impianto di "pump and treat" di bonifica di acque di falda contaminate, di quello restrittivo previsto dal Dm 471/1999 per le acque profonde.
4. Aver fornito regole troppo vaghe per l'applicazione dell'analisi assoluta di rischio.
Ancorché nel Dm 471/1999 l'analisi assoluta di rischio è relegata a un ruolo non prioritario, nel corso degli ultimi anni si è potuto constatare che la maggior parte dei progetti di bonifica fanno ricorso alla "bonifica con misure di sicurezza", che prevede l'applicazione dell'analisi assoluta di rischio sanitario per valutare l'accettabilità o meno delle concentrazioni di inquinanti residuali rispetto all'obiettivo di bonifica previsto per lo specifico uso del suolo.
Tuttavia il Dm 471/1999 ha fornito solo alcune linee direttrici, per l'applicazione dell'analisi assoluta di rischio sanitario ambientale, senza fissare, invece, regole certe rispetto, per esempio, ai tempi di esposizione da utilizzare, alle modalità di calcolo della sorgente, alla localizzazione del punto di conformità per le acque sotterranee ecc. Ciò ha comportato che i documenti di analisi di rischio presentati dalle varie aziende coinvolte portano a risultati estremamente diversificati, anche a parità di modello di calcolo utilizzato.
5. Il Dm 471/1999 riporta alcuni errori e imprecisioni nelle tabelle 1 e 2 dell'allegato 1 relativo ai valori d'intervento/obiettivo di bonifica rispettivamente per i suoli e le acque.
Su tale aspetto ci si concentrerà in seguito, esaminando le tabelle proposte nel Dlgs 152/2006, con le novità introdotte.
6. Nel Dm 471/1999 manca un riferimento agli interventi di bonifica in aree agricole.
Quanto sopra riportato rappresenta solo alcune delle problematiche a maggior impatto sollevate dall'applicazione del Dm 471/1999.

(Loredana Musmeci)